新《大氣污染防治法》：強化政府責任 突出源頭治理

2015年8月29日，經十二屆全國人大常委會第十六次會議修訂通過的《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》)正式發布，并將于2016年1月1日起施行。

現行《大氣污染防治法》制定于1987年，在1995年、2000年先后做過兩次修改，距今已近15年未做修改，很多規定已不適應當前工作。

據全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛東介紹，《大氣污染防治法》是新環保法通過后修改的第一部單項法。主要是考慮目前大氣環境污染的嚴峻形勢，根據中央提出的加快推進生態文明建設的精神，做了一些修改。

將考核寫入新法，強化地方政府責任

童衛東強調，新修訂的《大氣污染防治法》增加的最重要的一部分內容就是大氣環境質量管理和考核。

現行《大氣污染防治法》中沒有環境質量管理和考核的內容，只是籠統地規定，地方各級人民政府對本轄區的大氣環境質量負責，制定規劃，采取措施，使本轄區的大氣環境質量達到規定的標準。但是，對如何負責，未達標如何處理并沒有做出明確規定。

“新修訂的《大氣污染防治法》主要是以改善大氣環境質量為目標，強化地方政府的責任，加強對地方政府的監督。”童衛東表示，新修訂的《大氣污染防治法》規定，國務院環境保護主管部門會同國務院有關部門，按照國務院的規定，對省、自治區、直轄市大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況進行考核。省、自治區、直轄市人民政府制定考核辦法，對本行政區域內地方大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況實施考核。

同時，新修訂的《大氣污染防治法》還提出對超總量和未完成達標任務的地區實行區域限批，并約談地方政府的主要負責人。對未達標城市，要求其制定限期達標規劃，向同級人大報告，加強了地方政府在環境保護、改善大氣質量方面的責任。

這項改動，不僅可有效解決治理大氣污染各城市各自為戰，難以形成區域性治污合力的問題，而且將考核的對象從全國重點城市擴展到省、自治區、直轄市，一級一級細化目標，落實責任，讓地方考核辦法的出臺有了法律依據，將大氣污染防治的責任落實到地方政府主要負責領導身上，使政府真正擔起治理大氣污染的責任。

強調源頭治理，轉變經濟發展方式

童衛東介紹說，15年前，污染源頭治理的概念沒有得到足夠重視。現行《大氣污染防治法》中，更多地強調大氣污染末端治理。

從2013年起，北京、上海等城市陸續開始著手大氣污染源解析工作。2015年，環境保護部公布京津冀、長三角、珠三角三大區域的源解析成果。工業污染、燃煤和機動車是造成目前我國空氣污染的重要因素。

童衛東說：“大氣污染治理比較難，現在很多手段是末端治理，成本高，效果差。新修訂的《大氣污染防治法》在源解析的基礎上，對污染源治理進行了比較詳細的規定。加強了源頭治理，從制定產業政策、調整能源結構、提高燃煤質量、加強機動車污染治理等幾個方面都體現了源頭治理的思路。”

新修訂的《大氣污染防治法》規定，防治大氣污染，應當以改善大氣環境質量為目標，堅持源頭治理，規劃先行，轉變經濟發展方式，優化產業結構和布局，調整能源結構。防治大氣污染，應當加強對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治，推行區域大氣污染聯合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制。

童衛東舉例說，現行《大氣污染防治法》僅要求，高硫分、高灰分的煤礦建設洗選設備。而新修訂的《大氣污染防治法》則要求提高燃煤的洗選比例。除低硫分、低灰分或者根據已達標排放的燃煤電廠要求，不需要洗選的已建成煤礦外，其他煤礦必須配套洗選設備。“這是因為我們國家主要能源是煤炭，短期內這種能源結構難以改變。因此，需要通過加強對煤炭的洗選，優化煤炭的使用方式，推廣煤炭清潔高效利用。”

此外，新修訂的《大氣污染防治法》要求提高機動車燃油質量標準。“對燃油機動車新車的排放狀況和新車的環保一致性都提出了要求，這些都體現了源頭治理的理念。”童衛東說。

抓住主要矛盾，解決突出問題

童衛東說，15年前，霧霾與PM2.5這兩個詞語對我們來說還很陌生。但誰曾料到，從2013年起，霧霾頻現，由區域性問題逐漸覆蓋全國很多地區。PM2.5等大氣污染物既破壞了我國大氣環境質量，又威脅著人民群眾的身體健康，成為當前比較突出的環境問題和主要矛盾。

李克強總理在2014年的全國“兩會”期間提出，要向霧霾等污染宣戰。2015年，李克強總理在主持召開國務院常務會議研究部署進一步加強霧霾等大氣污染治理時強調，要以霧霾頻發的特大城市和區域為重點，以PM2.5和PM10治理為突破口，抓住能源結構、尾氣排放和揚塵等關鍵環節，不斷推出遠近結合，有利于標本兼治、帶動全局的配套政策措施，在大氣污染防治上下大力、出真招、見實效，努力實現重點區域空氣質量逐步好轉，消除人民群眾“心肺之患”。

新修訂的《大氣污染防治法》側重“抓住主要矛盾，解決突出問題”。童衛東表示，“現在污染大氣的主要污染物來源于燃煤、工業、機動車，對目前大家反映比較集中的大氣環境問題，這部法律都做了有針對性的、非常具體的規定。”

比如為減輕燃煤大氣污染，新修訂的《大氣污染防治法》提出，國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，推廣清潔能源的生產和使用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，同時要求地方各級人民政府加強民用散煤的管理，禁止銷售不符合民用散煤質量標準的煤炭。

針對機動車排放污染，新修訂的《大氣污染防治法》要求，國家采取財政、稅收、政府采購等措施推廣應用節能環保型和新能源機動車船、非道路移動機械，限制高油耗、高排放機動車船、非道路移動機械的發展，減少化石能源的消耗。

“尤其是新增了重點區域聯合防治、重污染天氣應對等兩部分內容。”童衛東介紹說，新修訂的《大氣污染防治法》規定，國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調重點區域內大氣污染防治工作。國家建立重污染天氣監測預警體系。國務院環境保護主管部門會同國務院氣象主管機構等有關部門及國家大氣污染防治重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府，建立重點區域重污染天氣監測預警機制，統一預警分級標準。可能發生區域重污染天氣的，應當及時向重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府通報。

加大處罰力度，確保落地生根

“新修訂的《大氣污染防治法》加大了處罰力度。現在新法的條文有129條，僅法律責任部分就占了30條，這部法律不僅提出了大量具體的、有針對性的要求，同時規定了相應的處罰措施。具體的處罰行為和種類接近90種，提高了這部法的操作性和完整性。”童衛東說。

比如為落實煤炭洗選規定，新修訂的《大氣污染防治法》要求，煤礦未按照規定建設配套煤炭洗選設施的，由縣級以上人民政府能源主管部門責令改正，處10萬元以上100萬元以下的罰款;拒不改正的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。

新修訂的《大氣污染防治法》取消了現行《大氣污染防治法》對造成大氣污染事故罰款50萬元上限額度的規定，變為按倍數計罰，并提出按日計罰。專家表示，這是重典治霾的具體體現，必將對污染企業產生巨大的震懾作用。